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上海市体育赛事科学管理体系研究

当前,上海已构建出体育赛事科学管理的顶层设计,在赛事信息采集、赛事资金扶持、赛事认证、赛事评估、赛事标准化、科学管理市区联动等方面形成了有效做法,赛事科学管理体系已初步建立,这些建设经验对长三角体育赛事一体化发展具有一定参考价值。笔者在总结上海经验的基础上结合上海和长三角体育赛事高质量发展的总体目标,提出进一步推动管理与服务融合、扩大体育赛事科学管理范围、提升赛事多部门协同管理能力等对策建议。

取消商业性和群众性赛事活动审批后,全国大部分城市体育部门的赛事活动科学管理经验均比较缺乏,管理服务工具手段比较欠缺,对提升竞赛表演市场规范性缺乏科学合理的引导。

在引导更多办赛主体进入竞赛表演市场的前提下,通过制定相关规范、丰富管理与服务手段等方式,吸引办赛主体主动纳入管理服务范围,并逐步在规范框架内举办赛事活动是弥补体育赛事领域放权后管理与服务缺位的有效手段,是优化体育赛事市场营商环境的重要方式,是推动竞赛表演业实现良性发展的合理路径。聚焦上海,构建体育赛事科学管理体系将推动上海市竞赛表演业的高质量发展,助力建设“国际体育赛事之都”。

同时,作为体育产业的龙头业态,竞赛表演业的发展可有效带动其他细分业态的快速发展,为上海建设“全球著名体育城市”做出更大贡献。

一方面,体育赛事的质量高低直接决定了体育赛事活动能否有效保障体育赛事参与者、消费者等各类主体的安全,在黄河石林百公里越野赛公共安全事件发生后,该问题也得到了更多重视。

另一方面,体育赛事的正外部性使体育赛事举办过程中会产生溢出效应,使城市在经济社会多方面获得收益,相关实践也说明体育赛事对城市经济竞争力、基础设施竞争力、科技创新竞争力、国际化竞争力、政府管理竞争力的提升具有重要作用。

体育赛事科学管理体系将从微观层面对体育赛事举办运营的各个环节产生影响,极大程度上降低赛事各类风险、提升赛事品质,进而提升城市居民对体育赛事的认同,持续释放体育赛事的综合效益,为体育赛事与城市的协同发展提供动力。

与会展、文艺演出等大型活动类似,体育赛事的举办通常涉及多部门协同,且其协同范围往往更加广泛。《体育赛事活动管理办法》(国家体育总局令第25号)指出:“地方体育部门应当积极协调推动地方人民政府,根据实际需要建立体育、公安、卫生等多部门对商业性、群众性大型体育赛事活动联合‘一站式’服务机制或部门协同工作机制。”

目前全国已有大量城市以举办马拉松等大型体育赛事为契机,形成了体育与公安、卫生健康、交通等部门的协同联动机制。

早在2000年左右,上海已在国内率先开展大型体育赛事运作,经过20余年的发展,已形成良好的竞赛表演业发展基础。

上海市政府相关部门也从政策法规制定、场馆设施建设、参与组织协调、培育市场主体、协助市场推广、提供公共资源等多方面对促进体育赛事发展进行探索。

在政府、市场等多方努力下,上海市体育竞赛表演活动总体规模呈现增加态势(图 1),久事、东浩兰生、力盛赛车、每步等各类体育竞赛表演活动企业快速发展,2019年全市500强体育企业中的体育竞赛表演活动企业营业收入、利润总额分别占全市体育产业主营机构比重为82.8%和81.0%,列所有业态中第三和第四位。

除此之外,上海群众性体育赛事发展迅速。创立于2012年的市动会和创立于2017年的城市业余联赛是当前上海群众体育赛事的重要品牌与平台,政府部门充分践行自身体育公共服务功能,通过发挥扶持与协调作用,积极动员企业、协会等各类主体举办赛事,在激活竞赛表演市场的同时,吸引市民广泛参与到体育赛事中来。2019年上海城市业余联赛共累计举办赛事5965场,吸引330.7万人次参赛;即使受到新冠肺炎疫情影响,2020年第三届市动会共举办活动约7100场,共有1093万人次参赛。

从消费者视角来看,2019年,体育消费调查中有26%的人花钱到现场看过比赛,该人群人均现场观赛消费额为741元;2020年上海市居民用于购买体育赛事现场门票的支出仅0.6元,排除2020年新冠肺炎疫情影响,上海市民体育赛事消费水平总体上呈现强劲的增长态势。

从体育赛事视角来看,2019年,在上海举办的12项具有代表性的重大体育赛事共带来30.9亿元的直接消费;2020年,上海马拉松在疫情影响下仍然贡献了4943万的直接经济效益。

居民的体育赛事消费不仅聚焦于赛事本身,同时也涉及餐饮、交通、娱乐、住宿等多方面,伴随人均可支配收入的进一步提升,上海以及其他城市居民对大型体育赛事的消费需求将更加旺盛,赛事对城市经济发展的贡献将更加凸显。

在体育场馆方面,上海拥有上海体育场、东方体育中心、上海国际赛车场、浦东足球场等各类大型体育场馆,是举办各类体育赛事的坚实基础。

在城市治安方面,上海市公安局治安总队和各区治安支队共同负责大型体育赛事安全管理,一网通办“大型群众性活动开展的安全许可审批”政务服务事项已上线多年,相关流程比较成熟。

除此之外,上海在医疗卫生、交通运输、通信等方面的资源均在全国城市中处于领先地位,为上海体育赛事的科学管理提供了良好的物质基础,上海体育赛事科学管理体系的构建也应围绕整合各类赛事资源、提升相关资源使用效率等方面展开。

在政策方面,2018年以来上海及长三角体育赛事管理相关政策条文主要聚焦于赛事信息公开、赛事标准化、赛事评估评价、赛事扶持资助等方面(图2),且相关条文已充分考虑到各项流程的关联性和赛事科学管理实施的可操作性。

例如,《建设国际体育赛事之都三年行动计划(2018—2020年)》(以下简称《行动计划》)提出可从赛事运营、评价、保障等方面开展赛事标准化建设,为相关单项体育协会指出了具有可操作性的路径。在法规方面,2020年6月正式施行的《上海市体育赛事管理办法》(沪府令30号)(以下简称《办法》)在明确赛事科学管理体系促进发展、规范有序等原则的基础上,从赛事评估、赛事扶持、赛事信息公示等方面进一步明确了赛事科学管理的基本手段。

与政策相比,《办法》中相关要求更加明确,例如要求主办方或承办方应当在体育赛事开赛的30日前通过在线政务服务平台填报体育赛事基本信息,为相关科学管理手段的落地提供了保障。

从项目管理角度来看,体育赛事时间跨度长、工作流程多样、涉及主体广泛,以城市的视角对体育赛事进行科学管理是一项复杂的系统工程,做好体育赛事科学管理体系的顶层设计就显得尤为关键。

基于此,上海市体育部门详细梳理体育赛事科学管理工具,构建“3A”体育赛事管理循环体系作为上海体育赛事科学管理体系的顶层设计(图 3)。上海体育赛事“3A”管理循环体系是由赛事认证(Award)、赛事评估(Assessment)和赛事扶持(Assistant)三项核心体育赛事管理工具组成的闭环循环。

首先,符合条件的赛事通过申请和审核,进行体育赛事认证。其次,当年度纳入到《上海市国际国内体育赛事计划》中的所有赛事将在举办过程中接受第三方评估,分析其为上海城市发展带来的切实利益。基于赛事评估,向社会发布《上海赛事影响力评估报告》等一系列内容,从影响力、民生、经济、旅游等多视角对上海大型赛事的综合效应做多元呈现。再次,根据评估结果,认证赛事将获得政府提供或主导的、不同程度的扶持和帮助,如现阶段的赛事发展专项资金及未来其他形式的配套扶持措施。“3A”管理循环体系可使赛事认证、赛事评估、赛事扶持等各项工作相互联系,提升各项工作的有效性,使体育赛事管理的行政、财政等相关资源得到更加合理的配置,是上海体育赛事科学管理体系运行的核心所在。

在取消商业性和群众性体育赛事审批后,及时了解各个体育赛事的基本信息不仅成为体育部门及其他相关部门为体育赛事提供管理和服务的逻辑起点和关键路径,也成为提升体育赛事质效的重要手段。

《上海市体育赛事管理办法》(沪府令30号)第二十六条提出:“主办方或者承办方应当在体育赛事开赛的30日前,登录本市在线政务服务平台,填报体育赛事的名称、时间、地点、主办方、承办方、参赛条件、人数、竞赛规程以及奖惩办法等基本信息。”此条款不仅明确了体育赛事基本信息填报的重要意义,也明确了上海市体育赛事基本信息填报的路径。

上海“一网通办”平台的开发最早可追溯到2002年,是全国较早开发的电子政务系统,经过经验积累其功能已日趋完善,且具有数据流转逻辑清晰、多元主体共建共享、平台化程度较高等特征,依托“一网通办”平台构建赛事基本信息填报路径具有较强可行性。2020年和2021年分别有40项和38项(截至2021年6月3日)全国级以上赛事使用上海体育赛事信息公示功能填报了赛事基本信息,其基础性作用日益显现。

早在2010年,上海就已着手开展体育赛事政府资金扶持研究,并于近几年基本形成了由提升赛事能级类和促进赛事落地类构成的体育赛事资金扶持框架(图 4)。

2019年,上海共扶持资助提升赛事能级类赛事10项、促进赛事落地类赛事8项;2020年(第一批)共扶持资助提升赛事能级类赛事12项、促进赛事落地类赛事6项。

同时,上海将当年度体育赛事发展专项资金申报分成2019年7月至12月举办完成的成年组专业体育赛事和2020年1月至12月在上海安全完赛的体育赛事两批,即从2021年开始,当年度资金扶持范围变更为该自然年内举办完成的赛事,使赛事资金扶持与赛事信息填报、赛事认证、赛事评估等其他工作均按照自然年度执行,提升了赛事科学管理工作的协调性和整体性。

将上海大型体育赛事视作一个整体,将具有相似特征的赛事进行归类,开展体育赛事认证工作就显得尤为必要。

以此为逻辑起点,上海市体育部门对香港、墨尔本、温哥华、伦敦等全球体育城市赛事认证的模式、效果和特征进行分析后,提出构建“1+3”赛事品牌认证体系。“1”是指创建一个“上海赛事”(Shanghai Sport)城市赛事品牌,包括一次性举办的赛事和常年举办的赛事两个维度,一次性举办的赛事包括国际顶级综合性运动会、国际单项体育协会赛事体系中第一等级赛事、在上海举办的国内顶级职业联赛赛事和其他重大体育赛事;常年举办的赛事依据赛事特点和城市发展需求分为全球影响力体育赛事“P”赛事(Premium Events)、标志性体育赛事“H”赛事(Hallmark Events)、培育型体育赛事“D”赛事(Developing Events)。

除搭建体育赛事分级分类管理和服务的框架外,上海体育赛事认证机制主要还承载如下两方面作用。一方面,赛事认证相关工作可进一步明确各类运动项目相关赛事的“金字塔”结构,形成以“P”赛事为引领,带动赛事体系完善;以“H”“D”赛事为依托,促进“P”赛事落地;以“P”“H”赛事为标杆,推动赛事品质提升三类互动发展机制,万博体育matext官网推动上海体育赛事良性发展。另一方面,通过在赛事中大量出现“上海赛事”品牌,使赛事成为增加城市曝光、提升城市知名度的关键手段,形成赛事整合营销与上海城市营销的双向互动。

全面、科学、充分地认知体育赛事的各方面影响是进一步明确体育赛事在城市经济社会发展中定位的关键所在,构建一套完善的体育赛事评估框架和评估指标体系可有效满足此需求。

近年来,上海市体育部门联合第三方评估机构,积极开展体育赛事评估工作,已形成较为成熟的体育赛事评估工作机制。

在重大体育赛事方面,上海市体育局联合上海体育学院,围绕上海建设国际体育赛事之都的目标任务,构建由关注度、专业度、贡献度三个维度组成的体育赛事影响力评估框架体系,分别对2019年和2020年在上海举办的国际国内体育赛事影响力进行全面系统的评估。对同一年度举办的赛事进行横向评估能够有效发掘其对于城市发展的深远作用,例如2019年的评估结果充分体现了体育赛事在城市形象推介、城市经济拉动、城市服务水平提升等方面的独特作用;2020年的评估结果则充分展示了体育赛事在新冠肺炎疫情防控背景下彰显中国抗疫力量、增添复工复产信心动力等方面的强大影响。

在深入推进体育赛事“放管服”改革的背景下,一项职能同时具有管理与服务两类功能的特征日趋明显。在体育赛事管理中体现服务思维,可有效提升管理工作的有效性,也能优化行政资源的配置效率。

现有“3A”体育赛事管理循环体系已在顶层设计中体现出寓管理于服务的思路,建议将思路进一步落实到各项微观体育赛事管理职能中。

例如,体育赛事认证从服务上看为体育赛事整合营销提供了便利,从管理上也可以看做是提升体育赛事品质的工具;又如体育赛事评估从管理上看是体育部门实施体育管理的重要工具,而评估所反馈的结果也可服务于办赛主体提升其办赛水平。

同时,《上海市体育赛事管理办法》将未履行赛事保障责任、违反名称规范行为、违反票务管理措施行为等纳入监管范围,体育部门及相关执法部门应在行政检查、行政处罚过程中增加行政指导等柔性管理工具的应用,在监管中体现服务,推动各类办赛主体成长。

第一,加强政策法规宣讲和宣传。让更多办赛主体及相关企业了解体育部门所能提供的政务服务,推动其主动与体育部门及其他相关部门沟通对接,减少双方信息不对称。

第二,充分发挥各类体育社会组织作用。各单项体育协会应吸纳更多办赛主体作为其协会会员,并从体育赛事标准化等方面加强对办赛主体的服务,充分发挥体育社会组织的独特作用,形成对政府部门政务服务的有益补充。

第三,提升区域体育赛事检索能力。充分借鉴会展等领域相关经验,构建体育赛事关键词库,定期通过互联网平台、搜索引擎、社交媒体等渠道搜索体育赛事相关信息,主动对接知晓程度低、举办风险高的体育赛事及其办赛主体,从根源上提升体育赛事政府服务水平,降低各类体育赛事举办风险。

伴随体育赛事影响力的逐步扩大,体育赛事与城市资源的结合必将更加紧密,对多部门协同管理能力的需求也将更加迫切。合理、高效地使用城市资源,是将对城市正常运行干扰降至最低的情况下最大限度激活赛事相关资源,即充分发挥体育赛事的正外部性,规避体育赛事的负外部性。

目前上海虽然已在多部门协同方面有所实践,但大部分实践尚未形成较成熟的工作机制,对办赛主体的帮助比较有限。

因此,建议上海体育部门加快构建与卫生健康、气象、交通运输等相关部门的协同工作机制,提供标准化、可复制的公共服务产品,并加快在长三角进行推广。

例如广州已在体育与气象部门的深度协同方面开展探索,针对路跑、水上运动等受气象因素影响较大的体育赛事,广州市气象局设置由至少2名气象预报专家入驻的气象服务小组;赛前,服务小组综合体育赛事基本情况和气象条件制定气象服务保障方案,联合省、市、区三级气象部门共同会商,为体育部门和办赛主体提供更加细致准确的预报和指导;赛中,服务小组实时监测赛场气象信息,为应对气象突发情况提供保障。2018年横渡珠江赛事(参与人数超过1000人)赛事突遇雷雨,服务小组与体育部门紧急商议后做出推迟下水、迅速靠岸的现场决策,将现场风险降至最低。

理想化的数字政府应以数字化平台为主要驱动模式,实现对各类数据信息更有效率的分配,以及对各项政府服务职能的赋能、协同和重构。

虽然目前已有部分体育赛事相关政府服务在上海一网通办平台上线,但与理想化的体育赛事电子政务相比仍有较大差距,因此应从以下几方面提升体育赛事科学管理的数字化水平。

第一,应进一步梳理开展体育赛事电子政务的难点与堵点,建议对公安、卫生健康、交通运输、自然资源等体育赛事部门展开更加细致的调研,了解相关部门数字政府建设情况,以及其电子政务的开发逻辑,判断其难点与堵点存在于技术层面还是体制机制层面,进而提出针对性的解决方案,为全面开展体育赛事电子政务奠定基础。

第二,应根据体育赛事运作的一般性流程拓展现有体育赛事电子政务类型,具体可包括体育赛事信息查询、体育赛事信息采集、体育赛事公安审批、体育赛事申请占用公共资源、裁判员选派、体育赛事资源整合与共享等多个环节。依托上海“一网通办”平台,对各环节进行拆解与重构,进而形成更符合办赛主体需求的体育赛事电子政务。

第三,应加快对长三角体育赛事电子政务的研究与探索,建议以长三角政府服务“一网通办”平台为基础,整合上海、江苏、浙江、安徽各地体育赛事电子政务事项,完善长三角地区联合办赛的体制机制,为组织举办区域性大型体育赛事活动创造更加优越的条件。

不论是从上海还是从全国层面来看,体育赛事仍处于快速发展的阶段,办赛主体对于政府管理与服务的需求也处于变动之中。公共管理学认为,政府部门主要应为市场主体提供具有公共性质的产品和服务,而鉴于体育赛事的正外部性和发展不成熟性,目前部分体育赛事政府服务可能超出了公共产品和服务的边界,伴随体育赛事的进一步发展与成熟,改变体育赛事管理与服务的逻辑与做法是推动体育赛事向更高水平发展的必然选择。

因此,体育部门应从体育赛事宏观发展和办赛主体微观需求两个层面持续关注体育赛事的发展阶段,并动态调整政府部门管理与服务办赛主体的工具和方法。

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